EL BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LOS CONVENIOS 87 Y 98 DE LA OIT

Luis Trejos

INTRODUCIÓN:

El presente ensayo busca hablar sobre la controversia que existe sobre si efectivamente los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo forma parte del Bloque de la Constitucionalidad. Toda vez que nuestra Constitución Política vigente con sus actos reformatorios dice en su artículo 4 que “La República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional.” y el artículo 17 que señala …” Los derechos y garantías que consagra esta Constitución deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.” Estas normas señaladas han causado que el convenio 87 sobre la Libertad Sindical y el derecho a la sindicación, ratificado por la Ley 45 de 2 de febrero de 1967 y el convenio 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva ratificado por la Ley 23 de 1 de febrero de 1966 sean considerados por algunos juristas como parte de la teoría del bloque de la constitucionalidad adoptada por nuestra Corte Suprema de Justicia de Panamá desde 1990, esto genera una serie de conflictos con la ley laboral contemplada en el Código de Trabajo de la República de Panamá y La Ley Orgánica de la ACP, del 11 de junio de 1997 frente al ejercicio de la huelga.

La Teoría del Bloque de la Constitucionalidad:

La teoría del bloque de constitucionalidad es adoptada por la Corte Suprema de Justicia desde 1990, (ver Fallo de la Corte del 30 de julio de 1990- Gaceta Oficial No. 21726 de 18 de febrero de 1991) en donde la Corte conviene reconocer que la doctrina constitucional llamada “conjunto” o “bloque de constitucionalidad”, para indicarnos que hay normas que tienen rango constitucional a pesar de que son normas que no forman parte del texto de la Constitución de la República. Esta doctrina nace en Francia bajo la expresión del Bloc de la Constitutionnalité.^[1]

El Bloque de la Constitucionalidad, ha sido definido por el Dr. Arturo Hoyos así:

“Es el conjunto normativo de jerarquía constitucional que la Corte Suprema de Justicia ha empleado para emitir juicio sobre la constitucionalidad de las leyes, y de otros actos sujetos al control judicial de esa institución. Este conjunto también puede ser aplicado por los tribunales ordinarios inferiores cuando ejerzan el control de constitucionalidad, como en los procesos de amparo de garantías constitucionales mediante los cuales se persigue la revocación de órdenes arbitrarias expedidas por servidores públicos que lesionan derechos fundamentales”^[2]

Por lo tanto, el concepto del bloque de constitucionalidad es desarrollado ampliamente por la jurisprudencia panameña y en el derecho comparado y cumple una función trascendental al permitir resolver una controversia judicial tomando en cuenta no sólo los artículos de la constitución, sino otras disposiciones y principios de valor constitucional no contenidos en ésta.

Además, esto afecta la sana crítica de los jueces, ya que, si los convenios de la OIT mencionados tienen rango constitucional, deberá ser tomados en consideración para sus sentencias como dice el Artículo 12 del Código Civil de la República de Panamá: Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se preferirá aquélla^[3].

¿Son los Convenios 87 y 98 de la OIT del Bloque de la Constitucionalidad?

Esta la situación problematizadora que nos hemos planteado dar respuesta a través de estas líneas. Según la norma constitucional, el artículo 4 dice que “La República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional.” y el artículo 17 señala que …” Los derechos y garantías que consagra esta Constitución deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.” De igual manera el artículo 79 de la norma suprema nos dice que: Los derechos y garantías establecidos en este Capítulo serán considerados como mínimos a favor de los trabajadores. Estas normas señaladas son las que abren la puerta, para considerar que los derechos contemplados en los convenios 87 y 98 de la OIT, derechos como la Huelga, la libertad sindical y la negociación colectiva sean de rango constitucional.

La libertad sindical La huelga son derechos constitucionales panameños, aunque hay algunas restricciones en materia de servicios públicos, como es el caso del Canal de Panamá, La Constitución reconoce expresamente el derecho de huelga como una garantía fundamental y un derecho mínimo a favor de los trabajadores. Pero al haber restricciones para los servidores públicos y una prohibición expresa para los trabajadores de la Autoridad del Canal de Panamá, los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo entran; y si dichos convenios son parte del bloque de la constitucionalidad tenemos entonces normas sustantivas en conflicto con normas constitucionales.

El convenio 87 ya nos advierte en su artículo 8, numeral 2 que: La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio^[4]. Además, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados en su parte tercera III, sobre la observancia de los Tratados nos dice en su artículo 26 que: se deberá cumplir de buena fe "Pacta sunt servanda" lo dispuesto en la convención. De igual manera de esta misma convención se desprende en su artículo 27 que: Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado^[5].

En consecuencia, normas como el articulo 514, 510 y 511 del código de Trabajo de la República de Panamá sufren recomendaciones por parte de la Organización Internacional de Trabajo, para que las mismas sean modificadas:

2. Por otra parte, la Comisión había tomado nota del 310.º y 318.º informes del Comité de Libertad Sindical (junio de 1998 y noviembre de 1999) donde se examinó el caso núm. 1931, presentado por dos organizaciones de empleadores. La Comisión compartió el punto de vista del Comité y subrayó la necesidad de que se modifique: 1) el artículo 427, 3), del Código de Trabajo, que limita los representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, de manera que sean las partes en la negociación colectiva quienes determinen esta cuestión; 2) el artículo 510, 2) del Código, que impone sanciones desproporcionadas por abandono de la conciliación o por la no contestación del pliego de peticiones, y 3) posibilidades restringidas de negociación colectiva respecto del pago de salarios en caso de huelga (artículo 514 del Código^[6]).

De estas recomendaciones claras que damos como ejemplo, ya que existen más recomendaciones, por parte de la Organización Internacional del Trabajo se desprende que existe un conflicto de derecho entre la norma legal y los convenios de la OIT. Y si estos convenios son parte de la Teoría del Bloque de la Constitucionalidad, estamos por tanto violando la norma suprema y como ya hemos mencionado no podemos argumentar disposiciones de derecho interno para justificar estas contradicciones (Véase Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados).

Por consiguiente, se sometió a la consideración del pleno de la Corte Suprema de Justicia la cuestión que hemos presentado como problematizadora: ¿Son los Convenios 87 y 98 de la OIT del Bloque de la Constitucionalidad? Por medio de una acción de inconstitucionalidad el licenciado MARTÍN JESÚS MOLINA RIVERA^[7] acude con el afán de promover dicha acción contra el artículo 514, en relación con los artículos 510 y 511, del Código de Trabajo de la República de Panamá. Basándose en las recomendaciones que el Comité de Libertad Sindical, un brazo del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

El accionista constitucional dice lo siguiente:

Así, conforme lo propone el artículo 4 de la Constitución nacional, tales "recomendaciones", que no son más que la interpretación de convenios de la OIT, en este caso el número 87 y 98, ambos ratificados por la República de Panamá, adquieren la categoría de normas fundamentales, ingresando al breviario constitucional por vía de la teoría del bloque de constitucionalidad y, por tanto, deben ser utilizados como criterios guías para ponderar la legitimidad de normas de rango inferior, como las contenidas en el Código de Trabajo^[8].

Siguiendo el Procedimiento para las Instituciones de Garantías se corrió traslado al Procurador General de la Nación que dijo lo siguiente:

Siendo así, la Procuradora General de la Nación considera que los convenios de la Organización Internacional del Trabajo, que el censor pretende equiparar a rango constitucional en base a una interpretación del artículo 4 de nuestra Carta Magna, no integran el bloque de constitucional y por tanto ocupan la misma posición que la ley formal tiene dentro de la escala de jerarquía de las normas jurídicas^[9].

Veamos que dijo el Pleno de la Corte:

En relación a la réplica planteada por el activador constitucional, se debe aceptar que, tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, se ha considerado que las normas de derecho internacional público pueden adquirir, por su especial conexión con el contenido y paradigma constitucional, una connotación de reglas básicas y fundamentales de la sociedad política, y por esta vía integrar el bloque de constitucionalidad; sin embargo, es unánime el concepto que las normas de derecho internacional público prohijadas al amparo de tratados internacionales no integran la NORMA NORMARUM en forma espontánea o automática. En ese sentido, se ha preservado el criterio que los tratados internacionales hacen parte de la legalidad ordinaria y sólo por vía de excepción, por su especial vinculación con el núcleo mismo de los derechos fundamentales, al integrar, ampliar o desarrollar algún concepto; pueden ingresar al bloque de constitucionalidad, tal cual lo previó el constituyente en el artículo 17 de la Constitución Política, luego de su más reciente reforma^[10].

Por lo tanto, vemos que para consideración del Pleno de la Corte no todos los tratados internacionales que contengan normas que versen sobre derechos humanos, como los son los convenios 87 y 98 de la OIT, forman parte del bloque de la Constitucionalidad, así que la decisión de la Corte fue: En mérito a lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA- PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley; DECLARA QUE NO SON INCONSTITUCIONALES los artículos 514, 510 y 511 del Código de Trabajo de Panamá^[11].

Ya el Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha dicho que: la interpretación de una norma constitucional no debe hacerse de manera aislada, sino que debe verse su sentido considerándola dentro del conjunto constitucional (HOYOS, Arturo. La interpretación constitucional. Editorial Temis, S. A. Santa Fe de Bogotá. 1993. pág. 24). La propia Corte ha reconocido expresamente este principio en sus Sentencias de 5 de abril de 1990 y 24 de noviembre de 1995, entre otras.^[12] Por lo tanto el artículo 4 de la Constitución que el promotor de esta acción de inconstitucionalidad utiliza como argumento jurídico para hacer sus declaraciones no puede verse de una manera aislada, sino dentro de un conjunto disposiciones legales y constitucionales.

CONCLUSIONES:

La supremacía constitucional es material y formal^[13]y sobre esa supremacía formal surge fundamentalmente de que la norma constitucional ha sido consagrada a través de procedimientos muy distintos a lo de las leyes ordinarias. Los Convenios 87 sobre la Libertad Sindical y el derecho a la sindicación, ratificado por la Ley 45 de 2 de febrero de 1967 y el Convenio 98 sobre el derecho de Sindicación y de Negociación colectiva ratificado por la Ley 23 de 1 de febrero de 1966, entraron a nuestro ordenamiento jurídico a través del procedimiento de creación de leyes contemplado en nuestra constitución. Así que no tienen la formalidad de un procedimiento especial de creación. Ni tampoco el constituyente ha elevado dichos convenios a rango constitucional, ya que la Corte Suprema de Justicia, garante de la integridad de la Constitución de la República ha decidido que solo unos textos formen parte de la teoría del Bloque de la Constitucionalidad.

REFERENCIAS

[1] Fallo de la Corte del 30 de julio de 1990.

[2] HOYOS, Arturo “El control judicial y el Bloque de Constitucionalidad en Panamá”. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Colombia.

[3] Código Civil de la República de Panamá (2012). Panamá, Ciudad de Panamá. Editorial SIJUSA. Pág. 39.

[4] Convenio 87. https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312232 (Disponible en línea 22/07/2021)

[5] Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados. https://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/convencion_viena.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[6]https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro san_jose/documents/publication/wcms_213978.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[7]https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26504/26796.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[8]https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26504/26796.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[9]https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26504/26796.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[10]https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26504/26796.pdf(Disponible en línea 22/07/2021)

[11]https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26504/26796.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

[12] http://bd.organojudicial.gob.pa/registro.html (Disponible en línea 24/07/2021)

[13] NARANJO Mesa, Vladimiro (2010). Teoría Constitucional E Instituciones Políticas. Bogotá, Colombia. Editorial Temis. Pág. 403

BIBLIOGRAFÍA

Constitución Política de la República de Panamá. (2010). Panamá, Ciudad de Panamá: Editorial Mizrachi & Pujol.
Código Civil de la República de Panamá (2012). Panamá, Ciudad de Panamá. Editorial SIJUSA.
Gaceta Oficial No.15.584 del 25 de marzo de 1966.
Gaceta Oficial No.15.819 del 08 de marzo de 1967.
Gaceta Oficial No. 21726 de 18 de febrero de 1991
AYALA Montero, Carlos. Estudio Analítico de la Huelga en la legislación y Práctica Nacional de Panamá.
NARANJO Mesa, Vladimiro (2010). Teoría Constitucional E Instituciones Políticas. Bogotá, Colombia. Editorial Temis.
https://www.ituccsi.org/IMG/pdf/oit_estudio_analitico_de_la_huelga_en_la_legislacion_19_6_20.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)
CAMPOS González, Ana Angely (2014). La doctrina del Bloque de la Constitucionalidad y su influencia en la interpretación de las normas de derecho internacional de los derechos humanos. https://investigacionjuridica.unah.edu.hn/assets/Uploads/La-Doctrina-de-la-Constitucionalidad-1.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)
Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados. https://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/convencion_viena.pdf (Disponible en línea 22/07/2021)

Laboral Bloque de Constitucionalidad OIT Luis Trejos

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